開(kāi)發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)行業(yè)以及鋼鐵電解鋁水泥等固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的過(guò)快發(fā)展發(fā)生了大量占用耕地的情況。鑒于此，2003年11月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度的通知》(國(guó)土資發(fā)[2003]388號(hào))，進(jìn)一步嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃和計(jì)劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模。

我國(guó)有關(guān)耕地保護(hù)的文件與政策

文件的核心就是“三個(gè)不報(bào)批、一個(gè)從嚴(yán)”，即凡是不在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))和城市建設(shè)用地，一律不報(bào)批;凡是沒(méi)有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的，一律不報(bào)批;凡是沒(méi)有通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的，一律不報(bào)批。從嚴(yán)審查城市總體規(guī)劃修編確定的建設(shè)用地總規(guī)模，超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)模的，不予通過(guò)審查，嚴(yán)格控制規(guī)劃修改和調(diào)整，嚴(yán)禁擅自修改和調(diào)整規(guī)劃。

嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度：一是不準(zhǔn)除法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田;二是不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原(平壩)地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積;三是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)造林，發(fā)展林果業(yè);四是不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);五是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。

同時(shí)，針對(duì)地方政府違規(guī)下放建設(shè)項(xiàng)目用地審批權(quán)，要求嚴(yán)把建設(shè)用地審批關(guān)，對(duì)新的非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)目實(shí)行“六不報(bào)批”政策：即對(duì)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作驗(yàn)收不合格的不報(bào)批;未按規(guī)定執(zhí)行建設(shè)用地備案制度的不報(bào)批;城市規(guī)模已經(jīng)達(dá)到或突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，年度建設(shè)用地指標(biāo)已用完的不報(bào)批;已批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地仍有閑置的不報(bào)批;未按國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審的不報(bào)批;建設(shè)項(xiàng)目不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的不報(bào)批。

加強(qiáng)批后實(shí)施監(jiān)管，將各類開(kāi)發(fā)區(qū)違反土地利用總體規(guī)劃用地的行為，作為治理整頓和執(zhí)法監(jiān)察的重點(diǎn)。對(duì)被撤銷停辦的開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))，堅(jiān)決依法收回并及時(shí)處置其所占用的土地;對(duì)應(yīng)該核減面積的開(kāi)發(fā)區(qū)，要堅(jiān)決核減面積;對(duì)整改后確需要保留的開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))用地，要嚴(yán)格審核，從嚴(yán)控制用地規(guī)模。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))違反土地利用總體規(guī)劃圈占、圈而未用的土地，要限期復(fù)耕或者恢復(fù)原用途;對(duì)已經(jīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)而不能復(fù)耕或恢復(fù)原用途的，從所在區(qū)域土地利用總體規(guī)劃剩余建設(shè)用地指標(biāo)中核減違反土地利用總體規(guī)劃占用的建設(shè)用地指標(biāo)。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)(園區(qū))已經(jīng)依法批準(zhǔn)但由于建設(shè)條件、項(xiàng)目資金不落實(shí)等尚未開(kāi)發(fā)建設(shè)的，要抓緊依法收回土地。

五部委聯(lián)合組成10個(gè)督查組，對(duì)全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作進(jìn)行全面督查。到2003年年底，土地市場(chǎng)秩序治理整頓取得重要成果：各地停止審批設(shè)立新的開(kāi)發(fā)區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū);查清原有各類開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)，已撤銷3763個(gè);各地發(fā)現(xiàn)土地違法行為17.8萬(wàn)件，立案查處12.7萬(wàn)件，結(jié)案12.4萬(wàn)件，罰沒(méi)款12.2億元，收回土地面積5878.4公頃。有925人被依法給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，132人被依法追究刑事責(zé)任;排查出違規(guī)出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)2822宗，有效規(guī)范了現(xiàn)有土地使用權(quán)出讓行為。

2004年3月30日，作為土地市場(chǎng)治理整頓的一個(gè)重要內(nèi)容，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓隋況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2004]71號(hào))，要求各地繼續(xù)做好經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓執(zhí)法監(jiān)察工作，全面推行并嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓制度，建立健全具體制度和操作規(guī)范，認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處土地出讓中違規(guī)操作的問(wèn)題和違紀(jì)違法行為。在這個(gè)文件中，明確了2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第11號(hào))實(shí)施后協(xié)議出讓土地中的歷史遺留問(wèn)題必須在2004年8月31日之前處理完畢，否則土地管理部門有權(quán)收回土地。側(cè)重從監(jiān)督檢查和對(duì)違法案件的查處角度推進(jìn)落實(shí)經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓制度。

針對(duì)一些地方政府和部門規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批及繳納有關(guān)稅費(fèi)，“以租代征”，即通過(guò)租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，不落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，干擾建設(shè)用地管理秩序的狀況。2005年8月22日，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》(國(guó)土資發(fā)[2005]166號(hào))，要求用于農(nóng)林開(kāi)發(fā)的農(nóng)民集體土地不得擅自改變土地用途，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。

對(duì)于進(jìn)行農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和征地制度改革試點(diǎn)只限定在試點(diǎn)地區(qū)。以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)人股等方式進(jìn)行農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的，必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地;必須符合土地利用總體規(guī)劃及城市(村莊和集鎮(zhèn))規(guī)劃;必須按規(guī)定經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的同意;必須按規(guī)定簽訂流轉(zhuǎn)合同，報(bào)縣級(jí)以上國(guó)土資源部門批準(zhǔn)后，辦理土地變更登記手續(xù)。